Obstacles à une amélioration des relations avec Varsovie et Budapest
Par Olivier Bault.
Union européenne – Alors que la Pologne et la Hongrie peuvent difficilement compter sur le nouveau Parlement européen constitué après les élections des 23-26 mai pour adopter une ligne moins offensive contre leurs gouvernements respectifs, les dirigeants de ces pays semblent croire que la nouvelle Commission européenne dirigée par Ursula von der Leyen, qui remplacera la Commission Juncker à partir du 1er novembre, sera plus arrangeante. Néanmoins, même si l’actuel premier vice-président de la Commission pour l’État de droit, Frans Timmermans, se voit confier d’autres responsabilités dans la prochaine Commission, il y aura toujours un certain nombre de problèmes non résolus, dont une partie ont déjà été portés par la Commission sortante devant la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) ou sont en passe de l’être.
Certains de ces problèmes sont des affaires normales concernant le Marché unique et la concurrence, domaines dans lesquels la Commission peut engager une action contre les États membres dont elle juge qu’ils ne respectent pas les règles communes. Parfois ce sont au contraire les États membres qui attaquent des décisions prises par la Commission ou des directives adoptées par le Parlement et le Conseil, comme c’est le cas par exemple pour la directive de 2018 sur le détachement de travailleurs pour la fourniture de prestations, attaquée par la Pologne et la Hongrie. Mais d’autres affaires sont hautement politiques, comme pour les réformes de la justice en Pologne ou les lois contre l’immigration illégale et sur l’enseignement supérieur en Hongrie, ou encore l’affaire du refus de la Pologne, de la Tchéquie et de la Hongrie d’accepter des quotas de demandeurs d’asile portée par la Commission devant la CJUE. Ainsi, même si le Conseil européen a désormais officiellement abandonné le mécanisme de relocalisation obligatoire – bien qu’un groupe d’États membres conduit par le duo franco-allemand essaye de lui redonner vie sous une forme modifiée –, le refus de ces trois pays est toujours en attente d’un jugement de la CJUE.
Procédure de l’article 7 contre la Pologne et la Hongrie bloquée au Conseil
Et puis il y a aussi la procédure de sanction lancée sous le régime de l’article 7 – par la Commission contre la Pologne en décembre 2017 et par le Parlement européen contre la Hongrie en septembre 2018 – en vue de déterminer s’il « existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2 » du Traité sur l’Union européenne, en l’occurrence des principes d’État de droit. Les deux procédures sont toujours en attente d’une telle constatation par le Conseil, qui doit se faire à la majorité qualifiée des quatre cinquièmes de ses membres. Tant qu’un tel vote n’aura pas eu lieu, la procédure ne peut pas être continuée. En attendant, la Hongrie a porté devant la CJUE le vote par lequel le Parlement européen a lancé la procédure de l’article 7 à son encontre. Elle demande à la CJUE d’« annuler la résolution du Parlement européen du 12 septembre 2018 relative à une proposition invitant le Conseil à constater, conformément à l’article 7, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, l’existence d’un risque clair de violation grave par la Hongrie des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée », en avançant que l’exclusion des abstentions du compte final des votes de septembre 2018 avait « gravement enfreint les dispositions de l’article 354 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de son propre règlement intérieur ». Cette affaire est toujours en attente d’un jugement de la CJUE (en date d’août 2019).
Quelle qu’en soit l’issue, le Conseil européen aurait de toute façon à agir à l’unanimité de tous les autres États membres pour imposer des sanctions contre un pays sous le régime de l’article 7. Ceci réduit quasiment à néant la probabilité de voir les procédures lancées par la Commission et le Parlement aboutir un jour à des sanctions, surtout tant que le PiS et le Fidesz restent au pouvoir dans leur pays respectif puisque Pologne et Hongrie se sont mutuellement promis d’opposer leur veto aux sanctions contre l’autre.
Il n’empêche : la Finlande, gouvernée par une coalition entre la gauche et les libéraux, a déclaré vouloir mettre la question de l’État de droit au cœur de sa présidence semestrielle de l’UE, qui a débuté au 1er juillet, et le gouvernement libéral de gauche finlandais semble viser en particulier les gouvernements conservateurs de droite au pouvoir en Pologne et en Hongrie. Helsinki fait aussi campagne avec d’autres en faveur du conditionnement des fonds européens au respect des principes d’État de droit (tel que perçu à Bruxelles). Cette volonté affichée des Finlandais a conduit depuis juillet à un échange d’attaques verbales avec les dirigeants hongrois.
Les réformes de la justice polonaise devant la Cour de Justice de l’Union européenne
La décision prise en 2016 par la Commission européenne de bloquer une taxe progressive sur la distribution, conformément à une promesse électorale du PiS, a finalement débouché en avril dernier sur une défaite embarrassante de la commissaire en charge de la concurrence, Margrethe Vestager, dans un contexte plus large qui a vu, entre novembre 2018 et mai 2019, les juges de Luxembourg désavouer la Commission dans 17 affaires d’aide publique sur 41, selon un calcul de Politico. Après la décision prise en 2016 par la Commission, Varsovie avait abrogé sa loi, dont l’objectif était de prélever des taxes plus importantes sur les grandes surfaces (qui appartiennent souvent à des capitaux étrangers), car le PiS estimait que la Commission Juncker cherchait tous les prétextes possibles pour attaquer la Pologne après sa victoire aux élections d’octobre 2015. Et, de fait, la Commission a fait appel en juillet de la décision de la CJUE, et cette question reste donc au centre d’un des litiges en cours entre la Commission européenne et le gouvernement polonais.
La Pologne, de son côté, a subi une défaite majeure devant la CJUE en ce qui concerne un élément important de ses réformes de la justice : l’âge de la retraite des juges en exercice de sa Cour suprême (cour de cassation) et de son Tribunal supérieur administratif. La plainte de la Commission européenne portée devant la CJUE en septembre 2018 concernait le raccourcissement du mandat des membres en exercice de la Cour suprême et du Tribunal supérieur administratif. Selon la Commission, « d’une part, en abaissant l’âge de départ à la retraite des juges du Sąd Najwyższy (Cour suprême, Pologne) et en appliquant cette modification aux juges nommés à cette juridiction avant le 3 avril 2018 et, d’autre part, en accordant au président de la République de Pologne le pouvoir discrétionnaire de prolonger la fonction judiciaire active des juges de cette juridiction, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, du traité sur l’Union européenne et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. ». La Pologne estimait pour sa part que, en vertu des traités européens, la Commission européenne et la Cour de Justice ne sont pas compétentes pour remettre en causes ses réformes de la justice, car l’organisation et le fonctionnement des systèmes judiciaires nationaux relèvent de la compétence exclusive de chaque État membre de l’UE.
La Pologne a malgré tout perdu ce procès après que, comme c’est souvent le cas, la CJUE a suivi l’avis de l’avocat général délivré le 20 juin 2019. Mais Varsovie avait déjà modifié sa loi en décembre 2018 après une décision provisoire de la CJUE, prise à titre conservatoire pour exiger la suspension des clauses de la loi polonaise concernant l’âge de la retraite des juges en cours de mandat. La Pologne s’était donc déjà conformée à un éventuel jugement défavorable à Luxembourg, et celui-ci ne devrait donc pas entraîner une poursuite du conflit entre Bruxelles et Varsovie dans ce domaine. Il en va de même pour l’âge de la retraite différencié des juges de sexe masculin ou féminin, qui avait été aligné sur le régime général polonais (retraite à partir de 65 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes). Pour les juges des deux sexes, l’âge de la retraite est redevenu le même (65 ans) quand cette disposition de la loi de réforme a été elle aussi abrogée en 2018.
Il y a cependant une autre affaire que la Commission européenne sortante veut porter devant la CJUE et qui pourrait ruiner les chances d’embellie dans les relations houleuses entre Varsovie et Bruxelles. Cette affaire concerne la création d’une nouvelle chambre disciplinaire près la Cour suprême polonaise et la nomination de ses membres par le Conseil national de la magistrature (KRS) dont les membres ont eux-mêmes été majoritairement choisis par l’actuel parlement dominé par le PiS. Les réformes du PiS ont en effet d’abord modifié le mode de nomination des 15 juges siégeant au KRS, qui compte 25 membres en tout. Ils ne sont plus nommés par leurs confrères mais par le parlement. En mars, le Tribunal constitutionnel polonais (dont la légitimité est remise en cause par la Commission Juncker depuis ses réformes successives opérées par le Parlement polonais en 2016) confirmait que cette réforme est conforme à la constitution polonaise. Mais la Commission européenne et le vice-président Timmermans ne l’entendent pas de cette oreille, et ils promettent aujourd’hui de se tourner vers la Cour de Justice de l’UE dans ce dossier aussi. La procédure est en route, la Commission ayant demandé officiellement des éclaircissements à la Pologne et s’étant déclarée à la mi-juillet insatisfaite des réponses obtenues.
Parallèlement à la procédure conduite par la Commission, la CJUE s’est déjà saisie de cet aspect des réformes polonaises sur la base de questions préjudicielles (demandes d’interprétation du droit européen) envoyées par des juges polonais qui se servent de ce mécanisme européen pour résister aux lois votées par la majorité parlementaire, invitant ainsi la CJUE à étendre ses compétences au-delà des domaines prévus par les traités européens. L’avocat général de la CJUE a rendu le 27 juin un avis défavorable à la Pologne sur cette question, ce qui laisse supposer que la CJUE pourrait déclarer le changement du mode de nomination des juges du KRS contraire au principe général d’indépendance des juges censé découler des traités européens, et plus précisément de l’article 19, paragraphe 1, du Traité sur l’Union européenne, qui stipule que « Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. ». L’avocat général Evgeni Tanchev – un Bulgare qui avait commencé sa carrière de professeur de droit sous la dictature communiste – semble considérer cette phrase comme donnant à la CJUE le pouvoir de décider de l’organisation du système judiciaire dans les États membres.
Il est cependant difficile d’imaginer comment la Pologne pourrait reculer sur cette question. D’une part, cette réforme a été validée par son propre Tribunal constitutionnel qui est, en droit polonais et selon la constitution polonaise, la seule cour compétente pour en juger. D’autre part, l’abrogation de cette réforme remettrait en cause toutes les nominations de juges (pas uniquement de ceux de la chambre disciplinaire près la Cour suprême) faites depuis l’entrée en vigueur l’année dernière de la loi réformant le KRS. En outre, cette réforme est au cœur de la promesse qu’avait faite le PiS avant les élections de 2015 de mettre un terme au sentiment d’impunité et au corporatisme des juges.
Commission européenne contre Hongrie
En ce qui concerne la Hongrie, la Commission Juncker a aussi porté une série d’affaires devant la CJUE en vue d’affirmer la compétence de l’Union européenne dans des domaines non prévus directement dans les traités européens. Ces affaires sont hautement politiques.
La dernière action entamée par la Commission concerne les lois hongroises dites « lois Stop Soros ». Ces lois, dont le but est de lutter contre l’immigration illégale, ont été adoptées l’année dernière juste après que la coalition Fidesz-KDNP eut très largement remporté les élections législatives pour la troisième fois de suite. Ces lois avaient été au centre du débat électoral, et il n’est donc pas interdit de penser que les électeurs hongrois les ont approuvées en votant massivement pour la coalition menée par s. Malgré cela, la Commission européenne a porté les lois hongroises sur l’asile devant la CJUE en décembre 2018, en avançant que ces lois violaient la Charte des droits fondamentaux et, à la fin du mois de juillet 2019, elle a annoncé qu’elle attaquait la Hongrie devant la CJUE « en raison de la criminalisation des activités de soutien aux demandeurs d’asile » avec « la législation dite ‘Stop Soros’ ». Le gouvernement hongrois a répondu qu’il était prêt à se défendre devant les tribunaux dans la mesure où sa législation reflétait la volonté du peuple hongrois, et il a accusé la Commission européenne d’être « encore à l’œuvre pour compléter le sale travail des forces pro-immigration » et de chercher à « faire pression sur la Hongrie pour qu’elle abandonne ses règles strictes en matière d’immigration et qu’elle élimine ses zones de transit si cruciales pour la protection de la frontière ».
La Commission européenne avait déjà renvoyé la Hongrie devant la CJUE en décembre 2017 pour sa nouvelle loi sur les ONG financées de l’étranger, qui stipule que ces ONG doivent déclarer aux autorités et au public tout financement reçu de l’étranger, à l’exception des fonds publics européens et des subventions inférieures ou égales à 7,2 millions de forints (soit environ 22.000€). Une raison qui avait été donnée pour justifier l’adoption d’une telle législation, c’est que les ONG financées depuis l’étranger sont supposées avoir joué un rôle clé dans l’immigration illégale vers la Hongrie, et le but déclaré était donc de les contraindre à plus de transparence sur leurs activités et leurs motivations. Ce litige n’a pas encore été résolu par la CJUE.
Également en décembre 2017, la Commission a porté devant la CJUE la loi hongroise sur l’enseignement supérieur dont on a dit qu’elle visait spécifiquement l’Université d’Europe centrale, un établissement privé américain créé et financé par George Soros, le milliardaire américain d’origine juive hongroise qui cherche à promouvoir dans le monde ses vues progressistes et qui est très critique vis-à-vis de Viktor Orbán. L’Université d’Europe centrale a depuis déplacé ses locaux de Budapest à Vienne, la loi hongroise sur l’enseignement supérieur exigeant désormais des établissements supérieurs extérieurs à l’Union européenne ayant une filiale en Hongrie qu’ils aient aussi une activité d’enseignement dans leur pays d’origine, ce qui n’est pas le cas de cette université.
Comme mentionné plus haut, une autre affaire toujours en cours pour laquelle la Commission européenne a saisi la CJUE en 2017 concerne le refus par la Hongrie, la Pologne et la Tchéquie de prendre en charge leur quota de demandeurs d’asile tel que prévu dans la décision du Conseil de septembre 2015 relative à la relocalisation obligatoire des immigrants arrivés illégalement en Grèce et en Italie. Ce mécanisme de relocalisation est officiellement mort et enterré, la plupart des pays n’ayant pas respecté leur quota, mais au contraire des autres ces « trois pays n’ont donné aucune indication sur leur intention de contribuer à la mise en œuvre de la décision de relocalisation ». En effet, comme l’a indiqué la Commission dans son communiqué de presse dans lequel elle annonçait le renvoi de l’affaire devant la Cour de Justice, « la Hongrie n’a entrepris aucune démarche depuis le début du programme de relocalisation, la Pologne n’a relocalisé personne et n’a fait aucune promesse depuis décembre 2015. La République tchèque n’a relocalisé personne depuis août 2016 et n’a fait aucune promesse depuis plus d’un an. » L’action en justice de la Commission intervenait trois mois après que la CJUE eut rejeté les plaintes de la Hongrie et de la Slovaquie, soutenues par la Pologne, contre le mécanisme de relocalisation obligatoire.
Dans une autre affaire étroitement liée aux différends actuels relatifs aux réformes réalisées depuis 2010 par les gouvernements successifs de Viktor Orbán, c’est la Hongrie qui a attaqué la Commission européenne devant la Cour de Justice de l’Union européenne. Cette affaire concerne la décision prise par la Commission en novembre 2016 de considérer comme constituant une aide publique contraire aux règles du Marché unique une taxe sur le chiffre d’affaires réalisé par les médias avec la diffusion ou la publication de publicité. Le taux progressif de cette taxe visait à favoriser les petits médias (souvent à capitaux hongrois) face aux gros médias (souvent à capitaux étrangers), et son objectif officiel était de renforcer le pluralisme des médias. Comme pour la loi polonaise qui avait introduit une taxe progressive sur la distribution (voir plus haut), la Commission européenne a fait appel du jugement de la CJUE de juin 2019 qui a renversé sa décision de 2016.
Les autres affaires en cours opposant la Commission européenne à la Pologne et à la Hongrie devant la Cour de Justice de l’Union européenne sont de nature moins politique et plus technique, et elles ne devraient logiquement pas faire obstacle à une amélioration des relations de ces deux capitales d’Europe centrale avec Bruxelles. Mais de manière générale, la Commission Juncker sortante semble chercher, avant de laisser la place à la Commission Von der Leyen, à consolider son action contre la Pologne et la Hongrie en multipliant les procédures portées devant la CJUE. Reste à voir si la prochaine Commission européenne fera les mêmes efforts pour étendre les pouvoirs des institutions européennes, imposer l’immigration de masse aux États membres et mettre sous tutelle les gouvernements de droite d’Europe centrale. Ayant joué un rôle décisif dans la nomination de l’Allemande Ursula von der Leyen à la tête de la Commission européenne, les dirigeants polonais et hongrois ont depuis exprimé à plusieurs reprises leur espoir d’une amélioration des relations. Il reste cependant d’importants obstacles à une telle amélioration et la Commission Juncker sortante a bien l’intention de laisser derrière elle quelques grosses bombes à retardement.
Pour en savoir plus sur les réformes polonaises et sur la chronologie du conflit avec Bruxelles :
Cet article a été publié originellement sur Kurier.plus, le site de l’Institut de coopération polono-hongroise Wacław Felczak, puis sur le site VPost.
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