Par Olivier Bault.

Union europĂ©enne – Alors que la Pologne et la Hongrie peuvent difficilement compter sur le nouveau Parlement europĂ©en constituĂ© aprĂšs les Ă©lections des 23-26 mai pour adopter une ligne moins offensive contre leurs gouvernements respectifs, les dirigeants de ces pays semblent croire que la nouvelle Commission europĂ©enne dirigĂ©e par Ursula von der Leyen, qui remplacera la Commission Juncker Ă  partir du 1er novembre, sera plus arrangeante. NĂ©anmoins, mĂȘme si l’actuel premier vice-prĂ©sident de la Commission pour l’État de droit, Frans Timmermans, se voit confier d’autres responsabilitĂ©s dans la prochaine Commission, il y aura toujours un certain nombre de problĂšmes non rĂ©solus, dont une partie ont dĂ©jĂ  Ă©tĂ© portĂ©s par la Commission sortante devant la Cour de Justice de l’Union europĂ©enne (CJUE) ou sont en passe de l’ĂȘtre.

Certains de ces problĂšmes sont des affaires normales concernant le MarchĂ© unique et la concurrence, domaines dans lesquels la Commission peut engager une action contre les États membres dont elle juge qu’ils ne respectent pas les rĂšgles communes. Parfois ce sont au contraire les États membres qui attaquent des dĂ©cisions prises par la Commission ou des directives adoptĂ©es par le Parlement et le Conseil, comme c’est le cas par exemple pour la directive de 2018 sur le dĂ©tachement de travailleurs pour la fourniture de prestations, attaquĂ©e par la Pologne et la Hongrie. Mais d’autres affaires sont hautement politiques, comme pour les rĂ©formes de la justice en Pologne ou les lois contre l’immigration illĂ©gale et sur l’enseignement supĂ©rieur en Hongrie, ou encore l’affaire du refus de la Pologne, de la TchĂ©quie et de la Hongrie d’accepter des quotas de demandeurs d’asile portĂ©e par la Commission devant la CJUE. Ainsi, mĂȘme si le Conseil europĂ©en a dĂ©sormais officiellement abandonnĂ© le mĂ©canisme de relocalisation obligatoire – bien qu’un groupe d’États membres conduit par le duo franco-allemand essaye de lui redonner vie sous une forme modifiĂ©e –, le refus de ces trois pays est toujours en attente d’un jugement de la CJUE.

 

ProcĂ©dure de l’article 7 contre la Pologne et la Hongrie bloquĂ©e au Conseil

Et puis il y a aussi la procĂ©dure de sanction lancĂ©e sous le rĂ©gime de l’article 7 – par la Commission contre la Pologne en dĂ©cembre 2017 et par le Parlement europĂ©en contre la Hongrie en septembre 2018 – en vue de dĂ©terminer s’il « existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visĂ©es Ă  l’article 2 » du TraitĂ© sur l’Union europĂ©enne, en l’occurrence des principes d’État de droit. Les deux procĂ©dures sont toujours en attente d’une telle constatation par le Conseil, qui doit se faire Ă  la majoritĂ© qualifiĂ©e des quatre cinquiĂšmes de ses membres. Tant qu’un tel vote n’aura pas eu lieu, la procĂ©dure ne peut pas ĂȘtre continuĂ©e. En attendant, la Hongrie a portĂ© devant la CJUE le vote par lequel le Parlement europĂ©en a lancĂ© la procĂ©dure de l’article 7 Ă  son encontre. Elle demande Ă  la CJUE d’« annuler la rĂ©solution du Parlement europĂ©en du 12 septembre 2018 relative Ă  une proposition invitant le Conseil Ă  constater, conformĂ©ment Ă  l’article 7, paragraphe 1, du traitĂ© sur l’Union europĂ©enne, l’existence d’un risque clair de violation grave par la Hongrie des valeurs sur lesquelles l’Union est fondĂ©e », en avançant que l’exclusion des abstentions du compte final des votes de septembre 2018 avait « gravement enfreint les dispositions de l’article 354 du TraitĂ© sur le fonctionnement de l’Union europĂ©enne et de son propre rĂšglement intĂ©rieur ». Cette affaire est toujours en attente d’un jugement de la CJUE (en date d’aoĂ»t 2019).

Quelle qu’en soit l’issue, le Conseil europĂ©en aurait de toute façon Ă  agir Ă  l’unanimitĂ© de tous les autres États membres pour imposer des sanctions contre un pays sous le rĂ©gime de l’article 7. Ceci rĂ©duit quasiment Ă  nĂ©ant la probabilitĂ© de voir les procĂ©dures lancĂ©es par la Commission et le Parlement aboutir un jour Ă  des sanctions, surtout tant que le PiS et le Fidesz restent au pouvoir dans leur pays respectif puisque Pologne et Hongrie se sont mutuellement promis d’opposer leur veto aux sanctions contre l’autre.

Il n’empĂȘche : la Finlande, gouvernĂ©e par une coalition entre la gauche et les libĂ©raux, a dĂ©clarĂ© vouloir mettre la question de l’État de droit au cƓur de sa prĂ©sidence semestrielle de l’UE, qui a dĂ©butĂ© au 1er juillet, et le gouvernement libĂ©ral de gauche finlandais semble viser en particulier les gouvernements conservateurs de droite au pouvoir en Pologne et en Hongrie. Helsinki fait aussi campagne avec d’autres en faveur du conditionnement des fonds europĂ©ens au respect des principes d’État de droit (tel que perçu Ă  Bruxelles). Cette volontĂ© affichĂ©e des Finlandais a conduit depuis juillet à un Ă©change d’attaques verbales avec les dirigeants hongrois.

Les rĂ©formes de la justice polonaise devant la Cour de Justice de l’Union europĂ©enne

La dĂ©cision prise en 2016 par la Commission europĂ©enne de bloquer une taxe progressive sur la distribution, conformĂ©ment Ă  une promesse Ă©lectorale du PiS, a finalement dĂ©bouchĂ© en avril dernier sur une dĂ©faite embarrassante de la commissaire en charge de la concurrence, Margrethe Vestager, dans un contexte plus large qui a vu, entre novembre 2018 et mai 2019, les juges de Luxembourg dĂ©savouer la Commission dans 17 affaires d’aide publique sur 41, selon un calcul de Politico. AprĂšs la dĂ©cision prise en 2016 par la Commission, Varsovie avait abrogĂ© sa loi, dont l’objectif Ă©tait de prĂ©lever des taxes plus importantes sur les grandes surfaces (qui appartiennent souvent Ă  des capitaux Ă©trangers), car le PiS estimait que la Commission Juncker cherchait tous les prĂ©textes possibles pour attaquer la Pologne aprĂšs sa victoire aux Ă©lections d’octobre 2015. Et, de fait, la Commission a fait appel en juillet de la dĂ©cision de la CJUE, et cette question reste donc au centre d’un des litiges en cours entre la Commission europĂ©enne et le gouvernement polonais.

La Pologne, de son cĂŽtĂ©, a subi une dĂ©faite majeure devant la CJUE en ce qui concerne un Ă©lĂ©ment important de ses rĂ©formes de la justice : l’ñge de la retraite des juges en exercice de sa Cour suprĂȘme (cour de cassation) et de son Tribunal supĂ©rieur administratif. La plainte de la Commission europĂ©enne portĂ©e devant la CJUE en septembre 2018 concernait le raccourcissement du mandat des membres en exercice de la Cour suprĂȘme et du Tribunal supĂ©rieur administratif. Selon la Commission, « d’une part, en abaissant l’ñge de dĂ©part Ă  la retraite des juges du Sąd NajwyĆŒszy (Cour suprĂȘme, Pologne) et en appliquant cette modification aux juges nommĂ©s Ă  cette juridiction avant le 3 avril 2018 et, d’autre part, en accordant au prĂ©sident de la RĂ©publique de Pologne le pouvoir discrĂ©tionnaire de prolonger la fonction judiciaire active des juges de cette juridiction, la RĂ©publique de Pologne a manquĂ© aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinĂ©es de l’article 19, paragraphe 1, second alinĂ©a, du traitĂ© sur l’Union europĂ©enne et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union europĂ©enne. ». La Pologne estimait pour sa part que, en vertu des traitĂ©s europĂ©ens, la Commission europĂ©enne et la Cour de Justice ne sont pas compĂ©tentes pour remettre en causes ses rĂ©formes de la justice, car l’organisation et le fonctionnement des systĂšmes judiciaires nationaux relĂšvent de la compĂ©tence exclusive de chaque État membre de l’UE.

La Pologne a malgrĂ© tout perdu ce procĂšs aprĂšs que, comme c’est souvent le cas, la CJUE a suivi l’avis de l’avocat gĂ©nĂ©ral dĂ©livrĂ© le 20 juin 2019. Mais Varsovie avait dĂ©jĂ  modifiĂ© sa loi en dĂ©cembre 2018 aprĂšs une dĂ©cision provisoire de la CJUE, prise Ă  titre conservatoire pour exiger la suspension des clauses de la loi polonaise concernant l’ñge de la retraite des juges en cours de mandat. La Pologne s’était donc dĂ©jĂ  conformĂ©e Ă  un Ă©ventuel jugement dĂ©favorable Ă  Luxembourg, et celui-ci ne devrait donc pas entraĂźner une poursuite du conflit entre Bruxelles et Varsovie dans ce domaine. Il en va de mĂȘme pour l’ñge de la retraite diffĂ©renciĂ© des juges de sexe masculin ou fĂ©minin, qui avait Ă©tĂ© alignĂ© sur le rĂ©gime gĂ©nĂ©ral polonais (retraite Ă  partir de 65 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes). Pour les juges des deux sexes, l’ñge de la retraite est redevenu le mĂȘme (65 ans) quand cette disposition de la loi de rĂ©forme a Ă©tĂ© elle aussi abrogĂ©e en 2018.

Il y a cependant une autre affaire que la Commission europĂ©enne sortante veut porter devant la CJUE et qui pourrait ruiner les chances d’embellie dans les relations houleuses entre Varsovie et Bruxelles. Cette affaire concerne la crĂ©ation d’une nouvelle chambre disciplinaire prĂšs la Cour suprĂȘme polonaise et la nomination de ses membres par le Conseil national de la magistrature (KRS) dont les membres ont eux-mĂȘmes Ă©tĂ© majoritairement choisis par l’actuel parlement dominĂ© par le PiS. Les rĂ©formes du PiS ont en effet d’abord modifiĂ© le mode de nomination des 15 juges siĂ©geant au KRS, qui compte 25 membres en tout. Ils ne sont plus nommĂ©s par leurs confrĂšres mais par le parlement. En mars, le Tribunal constitutionnel polonais (dont la lĂ©gitimitĂ© est remise en cause par la Commission Juncker depuis ses rĂ©formes successives opĂ©rĂ©es par le Parlement polonais en 2016) confirmait que cette rĂ©forme est conforme Ă  la constitution polonaise. Mais la Commission europĂ©enne et le vice-prĂ©sident Timmermans ne l’entendent pas de cette oreille, et ils promettent aujourd’hui de se tourner vers la Cour de Justice de l’UE dans ce dossier aussi. La procĂ©dure est en route, la Commission ayant demandĂ© officiellement des Ă©claircissements Ă  la Pologne et s’étant dĂ©clarĂ©e Ă  la mi-juillet insatisfaite des rĂ©ponses obtenues.

ParallĂšlement Ă  la procĂ©dure conduite par la Commission, la CJUE s’est dĂ©jĂ  saisie de cet aspect des rĂ©formes polonaises sur la base de questions prĂ©judicielles (demandes d’interprĂ©tation du droit europĂ©en) envoyĂ©es par des juges polonais qui se servent de ce mĂ©canisme europĂ©en pour rĂ©sister aux lois votĂ©es par la majoritĂ© parlementaire, invitant ainsi la CJUE Ă  Ă©tendre ses compĂ©tences au-delĂ  des domaines prĂ©vus par les traitĂ©s europĂ©ens. L’avocat gĂ©nĂ©ral de la CJUE a rendu le 27 juin un avis dĂ©favorable Ă  la Pologne sur cette question, ce qui laisse supposer que la CJUE pourrait dĂ©clarer le changement du mode de nomination des juges du KRS contraire au principe gĂ©nĂ©ral d’indĂ©pendance des juges censĂ© dĂ©couler des traitĂ©s europĂ©ens, et plus prĂ©cisĂ©ment de l’article 19, paragraphe 1, du TraitĂ© sur l’Union europĂ©enne, qui stipule que « Les États membres Ă©tablissent les voies de recours nĂ©cessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. ». L’avocat gĂ©nĂ©ral Evgeni Tanchev – un Bulgare qui avait commencĂ© sa carriĂšre de professeur de droit sous la dictature communiste – semble considĂ©rer cette phrase comme donnant Ă  la CJUE le pouvoir de dĂ©cider de l’organisation du systĂšme judiciaire dans les États membres.

Il est cependant difficile d’imaginer comment la Pologne pourrait reculer sur cette question. D’une part, cette rĂ©forme a Ă©tĂ© validĂ©e par son propre Tribunal constitutionnel qui est, en droit polonais et selon la constitution polonaise, la seule cour compĂ©tente pour en juger. D’autre part, l’abrogation de cette rĂ©forme remettrait en cause toutes les nominations de juges (pas uniquement de ceux de la chambre disciplinaire prĂšs la Cour suprĂȘme) faites depuis l’entrĂ©e en vigueur l’annĂ©e derniĂšre de la loi rĂ©formant le KRS. En outre, cette rĂ©forme est au cƓur de la promesse qu’avait faite le PiS avant les Ă©lections de 2015 de mettre un terme au sentiment d’impunitĂ© et au corporatisme des juges.

Commission européenne contre Hongrie

En ce qui concerne la Hongrie, la Commission Juncker a aussi portĂ© une sĂ©rie d’affaires devant la CJUE en vue d’affirmer la compĂ©tence de l’Union europĂ©enne dans des domaines non prĂ©vus directement dans les traitĂ©s europĂ©ens. Ces affaires sont hautement politiques.

La derniĂšre action entamĂ©e par la Commission concerne les lois hongroises dites « lois Stop Soros ». Ces lois, dont le but est de lutter contre l’immigration illĂ©gale, ont Ă©tĂ© adoptĂ©es l’annĂ©e derniĂšre juste aprĂšs que la coalition Fidesz-KDNP eut trĂšs largement remportĂ© les Ă©lections lĂ©gislatives pour la troisiĂšme fois de suite. Ces lois avaient Ă©tĂ© au centre du dĂ©bat Ă©lectoral, et il n’est donc pas interdit de penser que les Ă©lecteurs hongrois les ont approuvĂ©es en votant massivement pour la coalition menĂ©e par s. MalgrĂ© cela, la Commission europĂ©enne a portĂ© les lois hongroises sur l’asile devant la CJUE en dĂ©cembre 2018, en avançant que ces lois violaient la Charte des droits fondamentaux et, Ă  la fin du mois de juillet 2019, elle a annoncĂ© qu’elle attaquait la Hongrie devant la CJUE « en raison de la criminalisation des activitĂ©s de soutien aux demandeurs d’asile » avec « la lĂ©gislation dite ‘Stop Soros’ ». Le gouvernement hongrois a rĂ©pondu qu’il Ă©tait prĂȘt Ă  se dĂ©fendre devant les tribunaux dans la mesure oĂč sa lĂ©gislation reflĂ©tait la volontĂ© du peuple hongrois, et il a accusĂ© la Commission europĂ©enne d’ĂȘtre « encore Ă  l’Ɠuvre pour complĂ©ter le sale travail des forces pro-immigration » et de chercher Ă  « faire pression sur la Hongrie pour qu’elle abandonne ses rĂšgles strictes en matiĂšre d’immigration et qu’elle Ă©limine ses zones de transit si cruciales pour la protection de la frontiĂšre ».

La Commission europĂ©enne avait dĂ©jĂ  renvoyĂ© la Hongrie devant la CJUE en dĂ©cembre 2017 pour sa nouvelle loi sur les ONG financĂ©es de l’étranger, qui stipule que ces ONG doivent dĂ©clarer aux autoritĂ©s et au public tout financement reçu de l’étranger, Ă  l’exception des fonds publics europĂ©ens et des subventions infĂ©rieures ou Ă©gales Ă  7,2 millions de forints (soit environ 22.000€). Une raison qui avait Ă©tĂ© donnĂ©e pour justifier l’adoption d’une telle lĂ©gislation, c’est que les ONG financĂ©es depuis l’étranger sont supposĂ©es avoir jouĂ© un rĂŽle clĂ© dans l’immigration illĂ©gale vers la Hongrie, et le but dĂ©clarĂ© Ă©tait donc de les contraindre Ă  plus de transparence sur leurs activitĂ©s et leurs motivations. Ce litige n’a pas encore Ă©tĂ© rĂ©solu par la CJUE.

Également en dĂ©cembre 2017, la Commission a portĂ© devant la CJUE la loi hongroise sur l’enseignement supĂ©rieur dont on a dit qu’elle visait spĂ©cifiquement l’UniversitĂ© d’Europe centrale, un Ă©tablissement privĂ© amĂ©ricain crĂ©Ă© et financĂ© par George Soros, le milliardaire amĂ©ricain d’origine juive hongroise qui cherche Ă  promouvoir dans le monde ses vues progressistes et qui est trĂšs critique vis-Ă -vis de Viktor OrbĂĄn. L’UniversitĂ© d’Europe centrale a depuis dĂ©placĂ© ses locaux de Budapest Ă  Vienne, la loi hongroise sur l’enseignement supĂ©rieur exigeant dĂ©sormais des Ă©tablissements supĂ©rieurs extĂ©rieurs Ă  l’Union europĂ©enne ayant une filiale en Hongrie qu’ils aient aussi une activitĂ© d’enseignement dans leur pays d’origine, ce qui n’est pas le cas de cette universitĂ©.

Comme mentionnĂ© plus haut, une autre affaire toujours en cours pour laquelle la Commission europĂ©enne a saisi la CJUE en 2017 concerne le refus par la Hongrie, la Pologne et la TchĂ©quie de prendre en charge leur quota de demandeurs d’asile tel que prĂ©vu dans la dĂ©cision du Conseil de septembre 2015 relative Ă  la relocalisation obligatoire des immigrants arrivĂ©s illĂ©galement en GrĂšce et en Italie.  Ce mĂ©canisme de relocalisation est officiellement mort et enterrĂ©, la plupart des pays n’ayant pas respectĂ© leur quota, mais au contraire des autres ces « trois pays n’ont donnĂ© aucune indication sur leur intention de contribuer Ă  la mise en Ɠuvre de la dĂ©cision de relocalisation ». En effet, comme l’a indiquĂ© la Commission dans son communiquĂ© de presse dans lequel elle annonçait le renvoi de l’affaire devant la Cour de Justice, « la Hongrie n’a entrepris aucune dĂ©marche depuis le dĂ©but du programme de relocalisation, la Pologne n’a relocalisĂ© personne et n’a fait aucune promesse depuis dĂ©cembre 2015. La RĂ©publique tchĂšque n’a relocalisĂ© personne depuis aoĂ»t 2016 et n’a fait aucune promesse depuis plus d’un an. » L’action en justice de la Commission intervenait trois mois aprĂšs que la CJUE eut rejetĂ© les plaintes de la Hongrie et de la Slovaquie, soutenues par la Pologne, contre le mĂ©canisme de relocalisation obligatoire.

Dans une autre affaire Ă©troitement liĂ©e aux diffĂ©rends actuels relatifs aux rĂ©formes rĂ©alisĂ©es depuis 2010 par les gouvernements successifs de Viktor OrbĂĄn, c’est la Hongrie qui a attaquĂ© la Commission europĂ©enne devant la Cour de Justice de l’Union europĂ©enne. Cette affaire concerne la dĂ©cision prise par la Commission en novembre 2016 de considĂ©rer  comme constituant une aide publique contraire aux rĂšgles du MarchĂ© unique une taxe sur le chiffre d’affaires rĂ©alisĂ© par les mĂ©dias avec la diffusion ou la publication de publicitĂ©. Le taux progressif de cette taxe visait Ă  favoriser les petits mĂ©dias (souvent Ă  capitaux hongrois) face aux gros mĂ©dias (souvent Ă  capitaux Ă©trangers), et son objectif officiel Ă©tait de renforcer le pluralisme des mĂ©dias. Comme pour la loi polonaise qui avait introduit une taxe progressive sur la distribution (voir plus haut), la Commission europĂ©enne a fait appel du jugement de la CJUE de juin 2019 qui a renversé sa dĂ©cision de 2016.

Les autres affaires en cours opposant la Commission europĂ©enne Ă  la Pologne et Ă  la Hongrie devant la Cour de Justice de l’Union europĂ©enne sont de nature moins politique et plus technique, et elles ne devraient logiquement pas faire obstacle Ă  une amĂ©lioration des relations de ces deux capitales d’Europe centrale avec Bruxelles. Mais de maniĂšre gĂ©nĂ©rale, la Commission Juncker sortante semble chercher, avant de laisser la place Ă  la Commission Von der Leyen, Ă  consolider son action contre la Pologne et la Hongrie en multipliant les procĂ©dures portĂ©es devant la CJUE. Reste Ă  voir si la prochaine Commission europĂ©enne fera les mĂȘmes efforts pour Ă©tendre les pouvoirs des institutions europĂ©ennes, imposer l’immigration de masse aux États membres et mettre sous tutelle les gouvernements de droite d’Europe centrale. Ayant jouĂ© un rĂŽle dĂ©cisif dans la nomination de l’Allemande Ursula von der Leyen Ă  la tĂȘte de la Commission europĂ©enne, les dirigeants polonais et hongrois ont depuis exprimĂ© Ă  plusieurs reprises leur espoir d’une amĂ©lioration des relations. Il reste cependant d’importants obstacles Ă  une telle amĂ©lioration et la Commission Juncker sortante a bien l’intention de laisser derriĂšre elle quelques grosses bombes Ă  retardement.

 

Pour en savoir plus sur les réformes polonaises et sur la chronologie du conflit avec Bruxelles :

Comprendre la situation politique en Pologne : comment la Pologne a basculé en 2015 dans le « Camp du Mal » (pour Bruxelles et les médias dominants)

Cet article a Ă©tĂ© publiĂ© originellement sur Kurier.plus, le site de l’Institut de coopĂ©ration polono-hongroise WacƂaw Felczak, puis sur le site VPost.

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